Sự gắn kết giữa tư duy hệ thống và năng lực lãnh đạo cấp cơ sở trong chính quyền hai cấp

Sự gắn kết giữa tư duy hệ thống và năng lực lãnh đạo cấp cơ sở trong chính quyền hai cấp

• Bởi Tuyên giáo và Dân vận Tỉnh ủy Khánh Hòa
• 09/02/2026 09:52:22
• 214 lượt xem
• 0 lượt thích
• 0 bình luận

1. Đặt vấn đề

Công cuộc cải cách hành chính đã xác lập vị thế là mắt xích cốt lõi trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam. Những chuyển biến rõ nét từ việc tối ưu hóa thủ tục hành chính, số hóa dịch vụ công cho đến nỗ lực tinh giản bộ máy đã tạo ra những xung lực mới cho sự phát triển. Tuy nhiên, nếu soi chiếu qua lăng kính tư duy hệ thống, lộ trình này vẫn mang tính biệt lập, thiếu sự kết nối chặt chẽ giữa hoàn thiện thể chế với phân bổ nguồn lực và chuyển đổi cấu trúc vận hành. Nhìn lại tiến trình lịch sử, mô hình quản trị địa phương ba cấp truyền thống vốn đã hoàn thành xuất sắc sứ mệnh của mình; trong đó, cấp huyện từng được kỳ vọng và xây dựng như một pháo đài vững chắc, giữ vai trò then chốt trong việc thúc đẩy kinh tế và bảo đảm an ninh quốc phòng cho quốc gia.

2. Cơ sở luận trong vận hành tư duy hệ thống tổ chức bộ máy từ thực tiễn

Khi bước sang kỷ nguyên phát triển mới, mô hình quản trị này bắt đầu bộc lộ những lực cản đáng kể, gây đình trệ tiến trình vận hành chung. Trở ngại lớn nhất nằm ở cấu trúc phân tầng rườm rà, dẫn đến tình trạng chồng chéo và tắc nghẽn dòng chảy hành chính. Thực tế cho thấy, việc phân định thẩm quyền giữa ba cấp tỉnh, huyện và xã vẫn tồn tại nhiều khoảng trống bất cập. Từ đầu tư xây dựng, quản lý tài nguyên đến các lĩnh vực dân sinh như giáo dục, y tế, mọi quy trình đều phải bước qua “mê cung” phê duyệt đa tầng nấc. Hệ quả là không chỉ thời gian giải quyết công việc bị kéo dài mà quan trọng hơn, cơ chế này vô tình tạo ra sự đùn đẩy, khiến việc định vị trách nhiệm cá nhân và tổ chức khi xảy ra sai phạm trở nên vô cùng nan giải.

Vai trò của tầng nấc trung gian đang dần trở nên mờ nhạt và thiếu tính thực quyền. Cấp huyện, vốn được định vị như “trạm trung chuyển” kết nối giữa tỉnh và xã, thực tế lại sở hữu quyền hạn khá hạn hẹp. Khi các quyết sách chiến lược vẫn nằm trong tay cấp tỉnh và việc triển khai trực tiếp thuộc về cấp xã, chính quyền cấp huyện tại nhiều khu vực vô tình rơi vào tình trạng hoạt động mang tính hình thức, làm gia tăng gánh nặng cho ngân sách và bộ máy nhân sự. Sự bất cập này càng lộ rõ trước các biến cố khẩn cấp như thiên tai hay xung đột xã hội; khi đó, cấp huyện thường lúng túng, thiếu quyền tự quyết để phản ứng kịp thời mà phải thụ động chờ đợi mệnh lệnh từ cấp trên. Thực trạng này là minh chứng rõ nét cho sự thiếu linh hoạt của một tầng nấc hành chính đang thiếu đi năng lực điều phối và quản trị thực chất.

Chính quyền cấp xã – mắt xích trực tiếp gắn kết với đời sống người dân hiện đang rơi vào tình trạng bị động khi vai trò thực chất chỉ dừng lại ở tư cách đơn vị thực thi mệnh lệnh. Dù là cấp sâu sát cơ sở nhất nhưng quyền tự quyết của địa phương này lại bị bó hẹp đáng kể; từ việc đầu tư các hạng mục hạ tầng dân sinh nhỏ lẻ đến quản lý quỹ đất và xử lý vi phạm xây dựng đều phải trải qua quy trình xin ý kiến hoặc chờ đợi phê duyệt từ các tầng nấc trung gian. Sự phụ thuộc này không chỉ triệt tiêu tính sáng tạo, chủ động mà còn làm giảm sút trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân. Thêm vào đó, thực trạng đội ngũ cán bộ cơ sở tại nhiều khu vực còn mỏng về chuyên môn, thiếu kỹ năng quản trị toàn diện đang trở thành rào cản lớn, khiến bộ máy tại đây chưa thể đáp ứng yêu cầu vận hành của một nền quản trị hiện đại.

Sự lệch pha trong tiến trình phân cấp, phân quyền đang trở thành rào cản lớn đối với mục tiêu tối ưu hóa bộ máy hành chính. Mặc dù chủ trương đẩy mạnh quyền tự quyết cho địa phương là một chiến lược nhất quán của Đảng nhằm khơi thông sự năng động, sáng tạo và tinh thần trách nhiệm của từng cấp chính quyền, song thực tiễn triển khai vẫn còn khoảng cách xa so với kỳ vọng. Phân cấp hiện nay dường như mới chỉ dừng lại ở việc chuyển giao các thủ tục hành chính mang tính sự vụ, trong khi những “nguồn lực gốc” như cơ chế tài chính tự chủ và quyền chủ động về nhân sự vẫn chưa thực sự được khơi thông.

Hệ quả là chính quyền cơ sở thường rơi vào nghịch lý “giao việc nhưng không trao công cụ”: cấp xã phải gánh vác trọng trách thực thi khổng lồ nhưng lại thiếu đi quyền điều phối ngân sách cần thiết để giải quyết các vấn đề phát sinh tại chỗ. Bên cạnh đó, sức ỳ từ tư duy “cục bộ quyền lực” tại các sở, ngành và cơ quan chuyên môn cấp huyện vẫn còn hiện hữu; sự e ngại trách nhiệm hoặc tâm lý nắm giữ độc quyền thông tin dẫn đến việc chia sẻ dữ liệu bị đình trệ, làm đứt gãy tính liên thông trong hệ thống. Đây chính là những biểu hiện đặc trưng của lối quản trị theo chiều dọc cũ kỹ và cứng nhắc, hoàn toàn tương phản với yêu cầu về một hệ thống vận hành linh hoạt, kết nối đa chiều mà nền quản trị nhà nước kiến tạo hiện đại đang hướng tới.

Hiện nay, việc ứng dụng công nghệ thông tin vẫn mang tính chất manh mún, cục bộ, tạo ra những ốc đảo dữ liệu biệt lập giữa các tầng nấc hành chính. Mỗi cấp chính quyền, mỗi ngành dọc lại vận hành trên những nền tảng phần mềm thiếu tính tương thích dẫn đến tình trạng “cát cứ thông tin”. Minh chứng điển hình nằm ở công tác quản lý hộ tịch: những dữ liệu cốt yếu như khai sinh, kết hôn hay khai tử thường xuyên phải trải qua quy trình nhập liệu thủ công lặp đi lặp lại từ cấp xã lên huyện rồi đến Sở Tư pháp. Việc thiếu vắng cơ chế đồng bộ hóa theo thời gian thực không chỉ tiêu tốn nguồn lực xã hội, gây phiền hà cho người dân mà còn làm suy yếu đáng kể năng lực giám sát và điều hành chiến lược của bộ máy Nhà nước.

Chính những rào cản mang tính hệ thống và các “điểm nghẽn” cố hữu trong mô hình chính quyền địa phương ba cấp đã đặt ra một đòi hỏi khách quan, cấp thiết về việc chuyển đổi sang mô hình hai cấp tinh gọn. Đây không chỉ là một cuộc đại tu về mặt cơ học nhằm giảm bớt đầu mối nhân sự, mà thực chất là một cuộc cách mạng về cấu trúc và tư duy quản trị công hiện đại. Trong lộ trình chuyển đổi đầy thách thức này, tư duy hệ thống chính là “chìa khóa” then chốt để tái thiết lập trật tự quản lý. Nó cho phép chúng ta nhìn nhận bộ máy như một chỉnh thể thống nhất, từ đó thiết kế lại các quy trình vận hành một cách khoa học, ngăn chặn triệt để tình trạng chồng chéo chức năng, rối loạn thẩm quyền hay sự đứt gãy trong chuỗi cung ứng dịch vụ công cho xã hội.

3. Mô hình mới tái định vị vai trò năng lực  

Để hiện thực hóa mục tiêu vận hành hiệu quả mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cần một cuộc đại tu toàn diện, từ cấu trúc chức năng, dòng chảy dữ liệu cho đến cơ chế tương tác giữa các đơn vị quản lý trong một chỉnh thể thống nhất và linh hoạt. Nhiệm vụ trọng tâm và cấp thiết nhất chính là tái thiết lập phương thức lưu chuyển thông tin và quy trình ban hành quyết định.

Trong cấu trúc ba cấp truyền thống, cấp huyện đóng vai trò như một bộ lọc và trạm trung chuyển huyết mạch, điều phối các chỉ đạo từ cấp tỉnh xuống cơ sở và ngược lại. Khi loại bỏ tầng nấc trung gian này, hệ thống quản trị đứng trước nguy cơ bị đứt gãy mạch máu thông tin nếu không có một hạ tầng số đủ vững chãi cùng các quy chế phối hợp minh bạch. Do đó, việc đẩy mạnh ứng dụng công nghệ số, thiết lập hệ thống dữ liệu liên thông và xây dựng các cổng giao tiếp trực tuyến hai chiều giữa tỉnh và xã không còn là lựa chọn mà là yêu cầu sống còn. Nếu thiếu đi một nền tảng quản trị số hóa đồng bộ, các thông tin từ thực tế sẽ rơi vào tình trạng tắc nghẽn, các phản hồi trở nên chậm chạp và những quyết sách chiến lược sẽ thiếu đi căn cứ thực tiễn. Hệ quả tất yếu là sự trì trệ trong bộ máy, thậm chí nảy sinh những mâu thuẫn chồng chéo trong quá trình thực thi công vụ, làm xói mòn lòng tin của người dân vào tiến trình cải cách.

Bước sang mô hình quản trị mới, việc tái định vị vị thế và nâng tầm năng lực cho chính quyền cấp cơ sở trở thành mắt xích mang tính quyết định. Nếu trước đây, cấp xã chủ yếu chỉ đóng vai trò xử lý các thủ tục hành chính sự vụ đơn giản hoặc hỗ trợ dân sinh ở mức độ bề nổi, thì trong cấu trúc hai cấp, đơn vị này phải vươn mình trở thành một thực thể quản trị thực thụ. Cấp xã giờ đây cần trực tiếp đảm đương những trọng trách phức tạp vốn từng thuộc thẩm quyền của cấp huyện, từ quản lý quy hoạch đất đai, phê duyệt xây dựng dân dụng đến chủ động ứng phó thiên tai, giải quyết các xung đột pháp lý tại chỗ và bảo đảm an ninh trật tự địa bàn.

Sự chuyển dịch về chức năng này đòi hỏi một lộ trình đầu tư mang tính tổng thể và chiều sâu: từ hiện đại hóa cơ sở vật chất, phân bổ ngân sách tương xứng cho đến việc kiện toàn đội ngũ cán bộ có tư duy quản lý hiện đại và công cụ pháp lý sắc bén. Thay vì lặp lại sai lầm của lối tư duy cũ là “giao việc nhưng không giao quyền”, cần xác lập một cơ chế “ủy quyền gắn liền với điều kiện thực thi” từ cấp tỉnh xuống cấp xã. Cơ chế này phải đảm bảo rằng mỗi nhiệm vụ được chuyển giao đều đi kèm với nguồn tài chính độc lập và quyền tự chủ về nhân sự, tạo ra một bệ đỡ vững chắc để chính quyền cơ sở không chỉ hoàn thành trách nhiệm mà còn phát huy được tính chủ động, sáng tạo trong việc phục vụ cộng đồng.

Trong cấu trúc chính quyền địa phương hai cấp, việc tái thiết lập mạng lưới kiểm soát và giám sát hành chính là một yêu cầu tất yếu để lấp đầy khoảng trống quản trị khi tầng nấc trung gian không còn hiện hữu. Trước đây, cấp huyện đóng vai trò là “chốt chặn” trực tiếp thực hiện chức năng thanh tra, hậu kiểm và uốn nắn các hoạt động của cấp xã. Khi loại bỏ cấp hành chính này, hệ thống cần một cơ chế giám sát đa chiều, thông minh và linh hoạt hơn để đảm bảo tính minh bạch và thượng tôn pháp luật.

Thay vì phụ thuộc vào một cấp quản lý cố định, mô hình mới nên hướng tới sự kết hợp giữa “giám sát ngang” và “giám sát dọc” dựa trên nền tảng dữ liệu thực tế. Cụ thể, cần thúc đẩy cơ chế giám sát chéo giữa các đơn vị cấp xã trong cùng một cụm liên kết địa bàn nhằm học hỏi và điều chỉnh lẫn nhau; đồng thời, tăng cường năng lực giám sát chuyên sâu theo ngành dọc trực tiếp từ các sở, ban, ngành cấp tỉnh. Đặc biệt, việc ứng dụng các bộ công cụ giám sát số hóa sẽ trở thành cánh tay nối dài hiệu quả cho bộ máy Nhà nước. Thông qua các hệ thống phản hồi thời gian thực, người dân có thể trực tiếp chấm điểm chất lượng dịch vụ công và phản ánh các sai sót hành chính. Những dữ liệu khách quan này không chỉ là thước đo năng lực cán bộ mà còn là nền tảng để cấp tỉnh đưa ra các quyết định điều chỉnh chính xác, kịp thời, giúp hệ thống vận hành tự cân bằng mà không cần đến tầng nấc trung gian cồng kềnh.

Bên cạnh việc tinh gọn tầng nấc, tư duy hệ thống cần được mở rộng và áp dụng mạnh mẽ vào cơ chế phối hợp vùng – liên xã, đặc biệt đối với những bài toán quản trị mang tính liên đới không thể giải quyết đơn lẻ. Thực tế cho thấy, các vấn đề như xử lý rác thải tập trung, hệ thống cung cấp nước sạch, bảo đảm an ninh tại các khu vực giáp ranh hay kiểm soát dịch bệnh truyền nhiễm đều đòi hỏi một tầm nhìn vượt ra ngoài ranh giới hành chính của một đơn vị cấp cơ sở. Nếu mỗi xã chỉ loay hoay trong phạm vi địa giới của mình, hệ thống sẽ rơi vào tình trạng manh mún, lãng phí nguồn lực và kém hiệu quả.

Đây chính là sự chuyển dịch từ lối tư duy mệnh lệnh hành chính theo trục dọc cấp trên – cấp dưới sang tư duy mạng lưới hợp tác theo trục ngang. Cách tiếp cận này đặc biệt phù hợp với bối cảnh Việt Nam, nơi nhiều xã liền kề có sự tương đồng sâu sắc về đặc điểm địa lý, cấu trúc dân cư và cùng đối mặt với những thách thức quản trị chung. Việc hình thành các cụm liên kết dựa trên tinh thần cộng trị sẽ giúp các địa phương chia sẻ rủi ro, tối ưu hóa lợi thế và tạo ra một hệ sinh thái hành chính linh hoạt, đáp ứng tốt hơn kỳ vọng của người dân trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

4. Đề xuất giải pháp

Để đưa công cuộc cải cách hành chính trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp đi vào chiều sâu và thực chất, việc triển khai các giải pháp cần được soi chiếu qua lăng kính của tư duy hệ thống. Điều này đòi hỏi một chiến lược quản trị tổng thể, không chỉ tập trung vào những thay đổi riêng lẻ mà phải đồng thời tác động vào tất cả các thành tố cốt lõi: từ việc tái cấu trúc bộ máy, hoàn thiện khung khổ thể chế đến việc bồi dưỡng năng lực con người và kiến tạo nền tảng công nghệ số. Sự phối hợp nhịp nhàng, đồng bộ giữa các yếu tố này sẽ tạo ra sức mạnh cộng hưởng, giúp hệ thống không chỉ vận hành ổn định mà còn có khả năng tự thích ứng trước những biến động của thực tiễn.

Thứ nhất, ưu tiên hàng đầu và mang tính quyết định lúc này là việc khẩn trương ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết nhằm cụ hóa các điều khoản của Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật số 72/2025/QH15) – đạo luật mang tính bước ngoặt lịch sử được Quốc hội (khóa XV) thông qua ngày 16/6/2025. Đây không chỉ đơn thuần là một văn bản pháp lý mà là “bản thiết kế” nền tảng để lần đầu tiên mô hình chính quyền địa phương hai cấp chính thức được vận hành tại Việt Nam.

Để đạo luật này thực sự đi vào cuộc sống, Chính phủ cần sớm ban hành các nghị định, quy định về phân định lại thẩm quyền, nhiệm vụ và quyền hạn của từng cấp chính quyền theo hướng minh bạch và triệt để. Các quy tắc ứng xử và quy trình phối hợp không được định hình rõ ràng ngay từ đầu, hệ thống sẽ rất dễ rơi vào tình trạng đứt gãy, gây đình trệ các hoạt động quản lý nhà nước và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người dân. Sự hoàn thiện sớm về thể chế chính là “mỡ bôi trơn” giúp cỗ máy chính quyền hai cấp vận hành trơn tru, thông suốt ngay từ những bước đi đầu tiên.

Thứ hai, việc kiến tạo nền tảng Chính phủ số và khai thác sức mạnh của dữ liệu lớn (Big Data) phải được xác định là “xương sống” cho sự vận hành của mô hình chính quyền mới. Trong bối cảnh tầng nấc trung gian được tinh gọn, công nghệ không chỉ là công cụ hỗ trợ mà đóng vai trò là môi trường thực thi công vụ chủ đạo. Mỗi đơn vị cấp xã cần được trang bị một hệ sinh thái điện tử khép kín, có khả năng tiếp nhận, xử lý và phản hồi tự động các yêu cầu dịch vụ công, bảo đảm mọi tương tác với người dân đều được số hóa minh bạch.

Ở cấp chính quyền cấp tỉnh vận hành các Trung tâm điều hành thông minh (IOC) – nơi hội tụ dòng chảy dữ liệu thực tế để giám sát chặt chẽ chất lượng thực thi và phân tích hiệu quả hoạt động dựa trên các chỉ số định lượng khắt khe (KPIs), thay vì dựa trên các báo cáo định kỳ cảm tính. Hiệu suất của mỗi công chức được đo lường trực tiếp qua những con số biết nói và kết quả thực tế từ hệ thống, loại bỏ hoàn toàn lối tư duy làm việc mang tính hình thức hay đối phó. Việc áp dụng tư duy quản trị dựa trên dữ liệu này sẽ giúp Việt Nam xóa bỏ các “điểm mù” trong quản lý, tạo ra một chính quyền hai cấp linh hoạt, hiệu quả và thực sự vì Nhân dân phục vụ.

Thứ ba, việc kiện toàn và nâng tầm năng lực đội ngũ cán bộ theo tư duy đa nhiệm và tầm nhìn hệ thống chính là nhân tố quyết định sự sống còn của bộ máy hành chính hai cấp. Trong cấu trúc mới, người cán bộ cấp cơ sở không thể chỉ thuần túy am hiểu một lĩnh vực chuyên môn hẹp; họ cần được tôi luyện để trở thành những nhà quản trị đa năng, sở hữu kỹ năng điều phối liên ngành thành thạo, làm chủ công nghệ số và có tư duy quản lý tài chính công sắc bén. Đặc biệt, năng lực ứng biến và xử lý các kịch bản khẩn cấp như thiên tai, dịch bệnh hay các điểm nóng về an ninh trật tự phải trở thành kỹ năng nền tảng để đảm bảo tính ổn định cho địa bàn ngay từ cấp cơ sở.

Để hiện thực hóa mục tiêu này, các địa phương cần chủ động thiết kế và vận hành mô hình đào tạo bồi dưỡng – một không gian đào tạo đặc thù, bám sát các yêu cầu thực tiễn của quản trị địa phương thay vì những giáo trình lý thuyết xơ cứng. Việc xây dựng một đội ngũ cán bộ “vừa hồng vừa chuyên”, có khả năng vận hành độc lập và phối hợp hệ thống nhịp nhàng sẽ là bệ phóng giúp mô hình hai cấp tại Việt Nam vượt qua những thách thức ban đầu để phát triển bền vững.

5. Kết luận

Tiến trình chuyển dịch sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ đơn thuần là một sự điều chỉnh về mặt cơ học, mà thực chất là một cuộc cách mạng sâu rộng trong tư duy quản trị. Mục tiêu cốt lõi của nỗ lực này là nhằm tinh giản hóa bộ máy, tối ưu hóa năng lực điều hành và khơi thông các nguồn lực tiềm năng để kiến tạo nên những không gian phát triển kinh tế – xã hội năng động hơn. Tuy nhiên, nếu thiếu đi một tư duy hệ thống sắc bén làm kim chỉ nam, quá trình vận hành mô hình mới sẽ rất dễ rơi vào trạng thái phân tán, gây ra những điểm nghẽn cục bộ và làm suy yếu hiệu năng quản lý nhà nước.

Chính vì vậy, yêu cầu đặt ra là phải tiến hành một cuộc cải cách mang tính tổng thể và đa chiều. Việc tái cấu trúc không được phép thực hiện một cách rời rạc mà phải diễn ra đồng bộ trên bốn trụ cột chính: bộ máy tổ chức, khung khổ thể chế, nền tảng công nghệ và năng lực con người. Các thành tố này cần được đặt trong một mối quan hệ hữu cơ, có sự tương tác qua lại và thiết lập được cơ chế phản hồi thông tin liên tục. Một cấu trúc hành chính hiện đại chỉ thực sự phát huy giá trị khi nó được thiết kế như một hệ sinh thái quản trị vận hành thông suốt, nơi các dòng chảy dữ liệu được kết nối linh hoạt, các quyết sách được dẫn dắt bởi tinh thần thượng tôn pháp luật và được bảo chứng bằng trách nhiệm giải trình minh bạch trước Nhân dân.

Tài liệu tham khảo:
1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII. Tập 2. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
2. Thủ tướng Chính phủ (2018). Quyết định số 950/QĐ-TTg ngày 01/8/2018 phê duyệt Đề án phát triển đô thị thông minh bền vững Việt Nam giai đoạn 2018 – 2025 và định hướng đến năm 2030.
3. Nguyễn Đức Quyền (2024). Giải pháp tạo động lực cho cán bộ, công chức trong thực hiện nhiệm vụ, mục tiêu cải cách thủ tục hành. Tạp chí Quản lý nhà nước – Số 336.
4. Nguyễn Đình Cử (2021). Tư duy hệ thống trong quản trị nhà nước. H. NXB Lý luận chính trị.
5. Nguyễn Thị Thu Hiền (2024). Giảm cấp hành chính trung gian: Lý thuyết và thực tiễn. Tạp chí Quản lý nhà nước.
6. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) (2020). Territorial reform in France: Trends and challenges. OECD Publishing.

ThS. Nguyễn Thị Như Ý
UBND Phường Phú Nhuận TP. Hồ Chí Minh