Tư duy hệ thống về cải cách hành chính trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam

Tư duy hệ thống là phương pháp nhận thức các vấn đề trong mối quan hệ tổng thể, xác định cấu trúc, chức năng và sự tương tác giữa các yếu tố cấu thành(1). Tư duy hệ thống giúp nhìn nhận cải cách hành chính không chỉ là việc tái cấu trúc tổ chức, mà còn là tái định hình quan hệ, dòng chảy thông tin, chức năng và trách nhiệm trong một hệ sinh thái quản lý thống nhất. Khi đó, bộ máy hành chính được nhìn nhận như một chỉnh thể gồm nhiều phân hệ: thể chế, nhân lực, công nghệ, tài chính, pháp luật và văn hóa công vụ. Mỗi thay đổi trong một yếu tố sẽ tạo ra phản ứng trong toàn hệ thống. Nếu chỉ cải cách hành chính theo kiểu "cắt ngọn" mà không điều chỉnh luồng thông tin, năng lực cán bộ hoặc công nghệ số, hệ thống sẽ mất cân bằng.

Tư duy hệ thống trong tổ chức bộ máy và những yêu cầu từ thực tiễn

Trong những năm gần đây, cải cách hành chính đã trở thành một trọng tâm trong chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Công cuộc cải cách hành chính đã đạt được nhiều kết quả tích cực, như việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, áp dụng công nghệ thông tin vào dịch vụ công, từng bước tinh gọn bộ máy hành chính nhà nước các cấp. Tuy nhiên, khi nhìn dưới lăng kính tư duy hệ thống, những cải cách này vẫn thiên về xử lý bộ phận, chưa đồng bộ về thể chế, công nghệ, nguồn lực và cấu trúc tổ chức. Trong một giai đoạn dài của lịch sử đất nước, mô hình chính quyền địa phương ba cấp (xã, huyện, tỉnh) đã đóng vai trò rất lớn, đặc biệt là cấp huyện từng được xác định là “pháo đài” trong phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, bước vào giai đoạn phát triển mới, mô hình này đã bộc lộ những “điểm nghẽn” trong vận hành hệ thống, như:

Cấu trúc phân tầng gây chồng chéo và tắc nghẽn. Trong mô hình ba cấp, việc phân định nhiệm vụ giữa tỉnh, huyện, xã trên thực tế còn nhiều bất cập. Hầu hết các lĩnh vực như xây dựng cơ bản, tài nguyên môi trường, quản lý dân cư, giáo dục, y tế… đều có quy trình qua ba cấp phê duyệt. Điều này không chỉ làm chậm thời gian xử lý mà khó quy được trách nhiệm cụ thể nếu xảy ra sai phạm.

Cấp trung gian hoạt động hình thức, kém hiệu quả. Cấp huyện được ví như “khâu trung chuyển” giữa tỉnh và xã, nhưng thẩm quyền quyết định thực chất còn hạn chế. Hầu hết các quyết định quan trọng vẫn do tỉnh ban hành, còn cấp xã chịu trách nhiệm thực thi. Do đó, ở nhiều nơi, chính quyền cấp huyện tồn tại như một cấp hành chính hình thức, gây lãng phí nhân lực và ngân sách. Thực tiễn còn cho thấy, ở nhiều địa phương, khi xảy ra tình huống khẩn cấp (thiên tai, tranh chấp đất đai, biểu tình…), chính quyền cấp huyện thường phản ứng chậm, không thể ra quyết định tức thời mà phải chờ chỉ đạo từ cấp tỉnh. Điều này chứng tỏ tính kém linh hoạt của một tầng trung gian thiếu năng lực điều phối đủ mạnh(2).

Cấp xã bị động, thiếu quyền và năng lực. Chính quyền cấp xã, đơn vị gần dân nhất, lại thường bị xem như nơi “thực hiện mệnh lệnh hành chính” mà không có quyền tự quyết. Mọi vấn đề quan trọng, từ đầu tư hạ tầng nhỏ, quản lý đất công, xử lý vi phạm trật tự xây dựng… đều phải xin ý kiến hoặc đợi phê duyệt từ cấp huyện, tỉnh. Điều này khiến cấp xã mất đi tính chủ động và trách nhiệm trước nhân dân. Đội ngũ cán bộ cấp xã nhiều nơi chưa được đào tạo bài bản, thiếu năng lực điều hành toàn diện.

Mất cân đối trong phân cấp, phân quyền. Việc phân cấp, phân quyền mạnh cho địa phương là chủ trương của Đảng, đã được các cấp ủy quán triệt mạnh mẽ nhằm khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, việc phân cấp mới dừng ở hành chính sự vụ, chưa có cơ chế tài chính và nhân sự đi kèm. Cấp xã dù được “giao nhiệm vụ” nhưng không có quyền điều phối ngân sách, dẫn đến tình trạng “khoán việc mà không giao công cụ”. Ngoài ra, các cơ quan chuyên môn thuộc huyện và sở, ngành thường có xu hướng “ôm quyền” hoặc e ngại trách nhiệm, không chủ động chia sẻ dữ liệu, gây cản trở cho việc phối hợp đa cấp và liên thông thông tin. Đây là biểu hiện của tư duy quản lý theo chiều dọc cứng nhắc, không phản ánh một hệ thống vận hành linh hoạt như yêu cầu của quản trị nhà nước hiện đại.

Hệ thống chưa được số hóa toàn diện. Một “điểm nghẽn” mang tính nền tảng là việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hành chính còn phân tán và thiếu tính kết nối hệ thống. Mỗi cấp có một nền tảng phần mềm riêng dẫn đến “cát cứ thông tin”, việc đồng bộ hóa dữ liệu gặp khó khăn. Ví dụ, trong lĩnh vực hộ tịch, thông tin về khai sinh, khai tử, kết hôn phải nhập lại nhiều lần qua hệ thống cấp xã, huyện, sở tư pháp, chưa đồng bộ theo thời gian thực. Việc này không chỉ gây phiền hà cho nhân dân mà còn làm giảm năng lực quản lý của Nhà nước.

Những hạn chế, “điểm nghẽn” trong vận hành mô hình chính quyền địa phương ba cấp đặt ra yêu cầu bức thiết cần được thay thế bằng chính quyền địa phương hai cấp để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước. Việc chuyển đổi này không đơn thuần là sắp xếp lại bộ máy hành chính, mà là một bước cải cách cấu trúc hệ thống quản trị công. Trong bối cảnh đó, tư duy hệ thống đóng vai trò then chốt nhằm tránh tình trạng rối loạn chức năng, chồng chéo nhiệm vụ hoặc đứt gãy các chuỗi phục vụ công cộng.

Để vận hành hiệu quả chính quyền địa phương hai cấp, cần xem xét lại toàn bộ dòng chảy chức năng, luồng thông tin, cơ chế phối hợp giữa các đơn vị và cách thức thực thi nhiệm vụ trong một chỉnh thể thống nhất và có khả năng thích ứng. Việc tái thiết lập luồng thông tin và cơ chế ra quyết định là cấp thiết. Trong mô hình ba cấp, cấp huyện là nơi trung chuyển các chỉ đạo từ tỉnh xuống xã và phản ánh ngược lại các vấn đề từ cơ sở. Khi không tổ chức cấp huyện, dòng chảy này sẽ chịu ảnh hưởng nếu không có hạ tầng số đủ mạnh và quy chế phối hợp rõ ràng. Do đó, ứng dụng công nghệ số, liên thông dữ liệu, xây dựng cổng thông tin hai chiều giữa tỉnh và xã là yêu cầu cấp bách. Nếu không có nền tảng dữ liệu và giao tiếp số hóa đồng bộ, thông tin sẽ bị nghẽn, phản hồi chậm và ra quyết định thiếu căn cứ, gây đình trệ hoặc mâu thuẫn trong thực thi(3).

Trong mô hình mới, cấp xã phải được tái định vị về vai trò và năng lực. Trước đây, cấp xã thường chỉ thực hiện các nhiệm vụ hành chính sự vụ hoặc hỗ trợ dân sinh đơn giản. Trong mô hình mới, cấp xã phải đảm nhiệm nhiều chức năng vốn thuộc về cấp huyện, như quản lý đất đai, cấp phép xây dựng nhỏ, phòng, chống thiên tai, hòa giải tranh chấp, quản lý an ninh - trật tự trên địa bàn… Điều này đòi hỏi đầu tư toàn diện về cơ sở vật chất, ngân sách, đội ngũ cán bộ, công cụ pháp lý và năng lực điều hành. Cần có cơ chế “ủy quyền kèm theo điều kiện” từ cấp tỉnh cho cấp xã, bao gồm cả tài chính và nhân lực, thay vì chỉ giao thêm nhiệm vụ mà không có bảo đảm thực thi.

Kiểm soát và giám sát hành chính trong hệ thống chính quyền địa phương hai cấp cần được thiết kế lại. Cấp huyện trước đây có vai trò thanh tra, kiểm tra, giám sát cấp xã. Khi thực hiện bỏ cấp huyện, cần xây dựng mô hình giám sát mới, như: Giám sát chéo giữa các xã trong cụm liên kết, giám sát theo ngành dọc từ sở chuyên môn của tỉnh, đồng thời áp dụng công cụ giám sát số, như chấm điểm chất lượng dịch vụ hành chính qua dữ liệu phản ánh từ người dân.

Tư duy hệ thống còn phải được áp dụng trong phối hợp theo vùng - liên xã, đặc biệt với các nhiệm vụ không thể thực hiện độc lập, như thu gom rác thải, cấp nước sinh hoạt, an ninh khu vực giáp ranh, quản lý bệnh truyền nhiễm... Ở Pháp, khái niệm mô hình liên xã đã trở thành một mô hình tổ chức đặc thù, trong đó các xã nhỏ góp chung nguồn lực để lập một hội đồng điều phối, có quyền ra quyết định với ngân sách riêng, được kiểm soát công khai. Áp dụng mô hình liên xã với việc quản lý ngân sách và thẩm quyền chung cho cụm xã góp phần nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công ở quốc gia này(4). Đây là cách tư duy theo “mạng lưới hợp tác” thay vì mô hình “cấp dưới, cấp trên”, phù hợp với thực tế Việt Nam khi nhiều xã nằm liền kề có cùng điều kiện địa lý, dân cư và thách thức quản trị tương đồng.

Nhật Bản là một trong những quốc gia có hệ thống quản lý hành chính hai cấp ở địa phương. Sau khi hợp nhất các đơn vị hành chính nhỏ năm 2005, Nhật Bản áp dụng quản trị mạng lưới, phân quyền kèm theo quy tắc pháp lý nghiêm ngặt và đào tạo lại toàn bộ cán bộ cấp xã(5). Việc tiến hành sáp nhập các đơn vị hành chính cấp cơ sở có ý nghĩa quyết định trong việc hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương, nâng cao năng lực quản lý cho chính quyền cấp cơ sở ở Nhật Bản. Tương tự, Singapore không duy trì cấp trung gian, nhưng bảo đảm dịch vụ công nhờ hệ thống chính phủ điện tử mạnh mẽ và năng lực điều hành tập trung(6).

Giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính dựa trên tư duy hệ thống

Để tiếp tục cải cách hành chính trong điều kiện chính quyền địa phương hai cấp, cần triển khai các giải pháp theo tư duy hệ thống, tức là cùng lúc xử lý toàn diện các yếu tố cấu thành hệ thống, với sự phối hợp đồng bộ giữa tổ chức bộ máy, thể chế pháp lý, năng lực con người và nền tảng công nghệ.

Trước hết, cần sớm ban hành các văn bản cụ thể hướng dẫn thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật số 72/2025/QH15) được Quốc hội khóa XV thông qua ngày 16/6/2025. Đây là văn bản luật có ý nghĩa lịch sử, tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho tổ chức đơn vị hành chính và mô hình chính quyền địa phương hai cấp lần đầu tiên được tổ chức ở nước ta. Để việc thi hành luật được đồng bộ, hiệu quả, Chính phủ cần sớm ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền phân định lại nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, kịp thời điều chỉnh hoạt động của bộ máy mới sau sắp xếp, tránh tình trạng "khoảng trống pháp lý". Sự chậm trễ trong xây dựng hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật ảnh hưởng đến khả năng vận hành thông suốt của các cơ quan, đơn vị mới, gây lúng túng cho cán bộ, công chức và tiềm ẩn nguy cơ gây đứt quãng, đình trệ hoạt động.

Thứ hai, triển khai chính phủ số và dữ liệu lớn (big data) làm nền tảng vận hành chính quyền mới. Mỗi xã cần có hệ thống điện tử tiếp nhận, xử lý, phản hồi các yêu cầu dịch vụ công, cấp tỉnh vận hành hiệu quả trung tâm điều hành thông minh (IOC) để giám sát chất lượng thực thi và đánh giá hiệu quả hoạt động theo chỉ số cụ thể. Kinh nghiệm của Singapore cho thấy, nhờ tích hợp dữ liệu giữa các cấp và ngành qua nền tảng "Smart Nation", chính phủ có thể phản ứng nhanh với các vấn đề dân sinh, đồng thời đánh giá hiệu suất cán bộ theo dữ liệu thực tiễn chứ không chỉ theo báo cáo hình thức(7).

Thứ ba, nâng cao năng lực cán bộ theo hướng đa nhiệm và hệ thống. Cán bộ cấp xã cần được đào tạo không chỉ về chuyên môn, mà còn về kỹ năng phối hợp liên ngành, quản lý tài chính, công nghệ, kỹ năng xử lý tình huống khẩn cấp (thiên tai, dịch bệnh, an ninh địa bàn). Đồng thời, các tỉnh cần thiết kế mô hình “học viện chính quyền cơ sở” để đào tạo cán bộ xã phù hợp với yêu cầu mới. Nhật Bản sau khi sáp nhập các địa phương năm 2005 đã triển khai chính sách "đào tạo lại toàn diện cán bộ xã" thông qua các học viện vùng, nhờ đó nâng cao chất lượng quản trị và niềm tin công chúng(8).

Thứ tư, thành lập trung tâm điều phối liên xã tại các cụm xã có dân số đông, điều kiện đặc thù hoặc đô thị mở rộng. Các trung tâm này hoạt động như một đơn vị điều hành quản lý tài nguyên chung (y tế, giao thông, điện, nước, phòng, chống dịch…), có thể do tỉnh chỉ định hoặc do các xã tự thỏa thuận thành lập, tạo nên cơ chế linh hoạt, hiệu quả, tự chủ thay vì lệ thuộc hoàn toàn vào tỉnh. Mô hình này có thể học hỏi từ các khu hợp tác liên bang tại Đức - nơi các đơn vị cơ sở giữ nguyên tính độc lập tương đối nhưng phối hợp cùng nhau để quản lý hiệu quả hơn(9).

Thứ năm, xây dựng bộ chỉ số đánh giá cải cách hành chính hệ thống gồm: thời gian xử lý hồ sơ, mức độ hài lòng của người dân, tỷ lệ ứng dụng dịch vụ công trực tuyến, hiệu suất công việc của cán bộ xã, mức độ phối hợp liên thông giữa tỉnh, xã, sở, ngành. Công khai kết quả đánh giá để thúc đẩy cạnh tranh tích cực và nâng cao trách nhiệm giải trình.

Việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp là một cuộc cách mạng lớn nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu quả quản trị và tạo ra những không gian phát triển kinh tế - xã hội mới. Trong quá trình vận hành mô hình mới, nếu thiếu tư duy hệ thống sẽ dễ dẫn đến tắc nghẽn, phân tán và giảm hiệu quả, đòi hỏi việc cải cách phải đi kèm với tái cấu trúc toàn diện bộ máy, thể chế, công nghệ và con người trong mối quan hệ hệ thống, tương tác, phản hồi. Cấu trúc hành chính chỉ hiệu quả khi được thiết kế như một hệ sinh thái vận hành liên tục, kết nối linh hoạt và được điều phối bởi dữ liệu, pháp luật và trách nhiệm giải trình./.

____________________________________________

(1), (3) Xem: Nguyễn Đình Cử: Tư duy hệ thống trong quản trị nhà nước, Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, 2021
(2) Xem: Nguyễn Thị Thu Hiền: “Giảm cấp hành chính trung gian: Lý thuyết và thực tiễn”, Tạp chí Quản lý nhà nước, Hà Nội, 2024, số 2
(4) Xem: Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế: Territorial Reform in France: Trends and Challenges (Tạm dịch: Cải cách lãnh thổ ở Pháp: Xu hướng và thách thức), Nxb. OECD, 2020
(5), (8) Xem: Nakamura, K.: Post-merger Governance in Japan: Challenges of System Integration (Tạm dịch: Quản trị sau sáp nhập tại Nhật Bản: Thách thức của việc tích hợp hệ thống), Tạp chí nghiên cứu quản trị Nhật Bản, 2017
(6), (7) Tan, K.: Governance and Public Service Delivery in Singapore, (Tạm dịch: Quản trị và cung cấp dịch vụ công ở Singapore), Tạp chí hành chính công Châu Á, 2018
(9) Tập đoàn hợp tác quốc tế Đức (GIZ): Cải cách hành chính công ở Đức, 2021